Legal Academy
117 subscribers

Продвижение интересов бизнеса: перейти от «решал» к зарегистрированным лоббистам

В России отсутствует законодательное регулирование лоббизма. Это не означает, что бизнес не продвигает свои интересы в органах власти, но и не значит, что существующее положение дел его устраивает.

Светлана Тельнова, 
Координатор направления исследований политической целостности (Political integrity) Трансперенси Интернешнл — Россия
Светлана Тельнова, Координатор направления исследований политической целостности (Political integrity) Трансперенси Интернешнл — Россия
Светлана Тельнова, Координатор направления исследований политической целостности (Political integrity) Трансперенси Интернешнл — Россия

Исследовательские проекты «Трансперенси Интернешнл-Р» по изучению лоббистских практик в Государственной думе и Совете Федерации показали, что в 2019 году 235 депутатов нижней палаты (54,2% от общего числа) представляли интересы различных отраслей, а 75 (17,3%) — интересы финансово-промышленных групп. В Совете Федерации в 2021 году отраслевые группы представлены 61 сенатором (36,5% от общего числа).

В публичном обсуждении этих исследований звучали мнения о том, что бизнес уже достаточно задавлен, если не сказать запуган, существующим регулированием, а потому предпочтет сохранить нынешний порядок вещей, а не отчитываться еще и о продвижении своих интересов в органах власти. Так ли это на самом деле? Удается ли бизнесу разных уровней продвигать свои интересы сейчас, какие каналы и механизмы он использует для этого и как смотрит на перспективу регулирования лоббистской деятельности в России? Эксперты «Трансперенси» собрали мнения представителей бизнес-сообщества.

Личные связи решают все

Представители малого и среднего бизнеса из регионов чаще говорят, что заинтересованы в появлении и развитии открытых, понятных и законных каналов продвижения своих интересов. Сейчас таких возможностей у них нет, и бизнесмены жалуются на значительные издержки, связанные с поиском, наймом и оплатой услуг теневых лоббистов. Правда, сами опрошенные называют их проще — «решалы».

Это могут быть государственные служащие или близкие чиновнику люди, которые могут способствовать решению вопроса в нужном ключе. На региональном и муниципальном уровне с их поиском помогают обширные личные связи, которые стремится завести каждый предприниматель. «Решалы» действуют не публично, но при этом обладают административным ресурсом. Контакт с ними помогают наладить совместные тусовки, друзья друзей, спортивные игры, регулярные неформальные встречи. Хорошие личные отношения позволят в будущем обратиться к «решале» за помощью, натянутые — могут и помешать решению проблемы.

Не всегда услуги таких «помощников» оплачиваются, но региональный бизнес говорит, что стоимость продвижения интересов достаточно высока. Найти потенциального «решалу» на муниципальном или региональном уровне не так уж сложно: им может быть секретарь или родственник чиновника. Но чем серьезнее вопрос, тем серьезнее будет и «решала» — и цены на его «услуги», соответственно, возрастут.

Издержки могут быть таковы, что бизнесмену порой оказывается дешевле самому стать депутатом регионального или даже федерального уровня. Возможно, этим отчасти объясняется большое число предпринимателей как в региональных парламентах, так и в Государственной думе: будучи депутатом, можно настроить прямой диалог с исполнительной властью и получить доступ в высокие кабинеты. Впрочем, такой вариант (который, напомним, порой оказывается более «экономичным») могут позволить себе далеко не все — и тогда выходит, что не всем по карману и продвижение своих интересов как таковое.

Легальная нелегальность

Крупный федеральный бизнес активно взаимодействует с регулирующими органами — напрямую или опосредованно, через профессиональные сообщества. Его представители входят в профильные комитеты бизнес-ассоциаций и предпринимательских объединений, по запросу предоставляют экспертизу, участвуют в подготовке предложений по изменениям в законодательство в рамках рабочих групп, а также встречаются с представителями органов исполнительной власти на различных мероприятиях ассоциаций и объединений. Также крупный федеральный бизнес участвует в экспертных, консультативных советах и рабочих группах, совещаниях и рабочих встречах органов власти.

Кроме того, в России существуют единые правила взаимодействия с органами власти разного уровня. На официальные обращения и письма чиновники обязаны дать ответ в течение 30 дней; добровольные объединения предпринимателей могут коллективно направлять свои предложения по улучшению законодательства; представители предпринимательского сообщества входят в различные консультативно-совещательные органы при министерствах, ведомствах, комитетах Госдумы и Совета Федерации, в комиссии при Президенте РФ. Бизнес использует эти каналы и следует процедурам, которые закон уже регулирует.

Однако, по мнению самих предпринимателей, такие контакты с чиновниками, формализованные в целях снижения коррупционного фактора, подчас лишь усложняют взаимодействие. Если чиновник не заинтересован, контакты с ним все равно не приведут к желаемому результату, будут растянуты во времени. Подобная волокита подталкивает предпринимателей к поиску неформального выхода на чиновника через все тех же «решал».

Но это, по всей видимости, история не про федеральный бизнес: его такое положение дел скорее устраивает. Он использует описанные выше каналы коммуникации с органами власти, включая и общий порядок (через обращения за исполнением ими государственной функции — получение разрешительной документации, оформление свидетельств, лицензий и проч.), и взаимодействие с ними как с заказчиками по государственным контрактам.

Даже первый шаг поможет

Представители крупных бизнес-ассоциаций тоже называют существующие механизмы продвижения интересов в органах власти достаточными. Однако, как уже сказано, эти механизмы работают неэффективно с точки зрения донесения позиций бизнес-сообществ до принимающих решения чиновников, а заведенный порядок вещей порой выталкивает продвижение интересов бизнеса в «тень».

Более мелкие, региональные ассоциации или сугубо отраслевые объединения, в свою очередь, считают, что для них недоступны и такие механизмы продвижения своих интересов и интересов своих членов. Они выступают за введение регулирования лоббистской деятельности — но с оговоркой, что такое регулирование должно расширить механизмы и каналы продвижения именно отраслевых интересов, а не частно-корпоративных.

По словам опрошенных представителей ассоциаций и объединений, сейчас региональные чиновники не имеют полномочий принимать решения, влияющие на целую отрасль, — система слишком централизована. Признают они и то, что пока не открылось окно возможностей для полномасштабного урегулирования сферы лоббизма со всеми уровнями отчетности. Однако, по их мнению, даже небольшие подвижки могут принести пользу и улучшить отношения бизнеса и органов власти.

Спросите GR

Средний и малый бизнес, а также малые бизнес-объединения и ассоциации говорят о заинтересованности в появлении новых, открытых, понятных каналов для продвижения своих интересов. А вот федеральный бизнес и крупные ассоциации скорее без энтузиазма оценивают возможное регулирование лоббистской деятельности. В тех компаниях, где налажена работа подразделений, отвечающих за взаимодействие с органами власти (government relations, GR), и вовсе не видят необходимости использовать услуги профессиональных лоббистов.

Но хотя крупный российский бизнес и имеет больше возможностей для открытого диалога с органами государственной власти, его GR-специалисты тем не менее рассказывают о проблемах, с которыми сталкиваются. Например, сжатые сроки рассмотрения и обсуждения проектов нормативных правовых актов не позволяют подготовить качественную экспертизу. В ряде случаев это приводит к отсутствию проработанного обоснования для принятия решений по вопросам регулирования той или иной отрасли. Именно на невозможность проследить причинно-следственные связи принятия того или иного политического решения в условиях, когда лоббистская деятельность не регулируется, сетуют такие респонденты.

Вероятно, поэтому представители крупного российского бизнеса говорят о готовности к регулированию лоббистской деятельности при условии, что такой лоббизм будет продвигать сугубо отраслевые интересы. В том же ключе и их запрос на создание системы отчетности и прозрачности принятия политических решений в отношении отдельных компаний, в том числе государственных, когда такие решения влияют на отрасль в целом. Также крупный бизнес интересует обеспечение абсолютной прозрачности разработки и принятия нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов, на всех стадиях — например, введение обязательной процедуры оценки регулирующего воздействия законопроектов, подготовленных ко второму чтению.

Встречные интересы

Способы решения описанных проблем бизнеса во взаимодействии с властью многообразны — как, собственно, и проблемы и запросы представителей сообщества. Учесть и решить их все — задача непростая, и это только лишний раз подчеркивает, как сложно сбалансировать интересы всех, кого затрагивают изменения в законе, в отсутствие писаных правил этого процесса.

Тем не менее налицо жалобы на неэффективность механизмов донесения позиции предпринимателей до чиновника, принимающего решения. В этих условиях введение регулирования лоббистской деятельности, вернее — выведение такой деятельности из тени повысит уровень доверия между бизнесом и властью. Формирование рынка добросовестных лоббистов со своим добровольным реестром, публичной отчетностью и принятым кодексом этики приведет к признанию незаконной деятельности пресловутых «решал» (коими, напомним, могут быть государственные служащие, что им совсем не к лицу).

В этом случае во всех сферах взаимодействия государства и бизнес-сообществ, будь то налоги, организационные вопросы или взаимодействие с контролирующими органами, вопросы можно будет решать путем упрощенной процедуры продвижения интересов для достижения цели через официально зарегистрированных лоббистов. Например, с введением обязательного рассмотрения обращения бизнес-сообщества, если оно подписано представителями ста предприятий и бизнес-объединений.

Несмотря на все перечисленные оговорки и региональный, и крупный федеральный бизнес видит для себя потенциальные выгоды от введения законодательного регулирования лоббистской деятельности в России. Общение с представителями предпринимательского сообщества показывают, что их прагматизм не стоит переоценивать: у них есть запрос на более прозрачную среду коммуникации с властью. Он может быть более или менее сформулирован и публичен, но услышать его и ответить на него — по крайней мере один из способов снизить коррупционные риски. А в этом государство заинтересовано ничуть не меньше, чем бизнес — в расширении легальных возможностей для продвижения своих интересов.

Источник к изображения: pixabay.com