До основанья, а затем

Российская система социальной защиты населения формировалась в ответ на исторические вызовы, стоявшие перед страной и обществом

За сто лет становления системы социальной защиты в России ее принципы неоднократно менялись, при этом сохранялось общее представление о социальной ответственности государства перед своими гражданами. Конкретная конфигурация инструментов соцзащиты на разных этапах определялась множеством факторов, но в конечном итоге задача сводилась к тому, чтобы эффективно согласовать потребности общества и возможности государства, прежде всего бюджетные. Методом проб и ошибок в российской системе социальной защиты утвердился принцип адресности, который выглядит наиболее рациональным в существующих экономических реалиях.

С точки зрения подхода к организации социального обеспечения, большевики действительно были авангардной партией. Почти сразу после Октябрьской революции их правительство приняло ряд директив, положивших начало формированию совершенно новой системы социальной защиты в России.

Новый социальный мир

Все дела, имущество и денежные средства прежних благотворительных ведомств и органов общественного призрения принял Народный комиссариат государственного призрения (в дальнейшем — социального обеспечения). На него были возложены функции соцобеспечения трудящихся во всех случаях нетрудоспособности, охрана материнства и младенчества, попечение об инвалидах войны и их семьях, престарелых и несовершеннолетних. Уже в 1918 году вступило в силу постановление «О социальном страховании», где были установлены основные виды государственной социальной помощи: врачебная помощь, выдача пособий и пенсий (по старости, нетрудоспособности, беременности и роженицам) и т.д. Право на получение этой помощи имели лица, источником существования которых являлся собственный труд без эксплуатации чужого. Иными словами, в Советском государстве первоначально оформился классовый подход к социальной помощи, который вскоре получил и необходимую организационную структуру. Летом 1918 года Всероссийский съезд комиссаров социального обеспечения утвердил простую и понятную схему собеса: центральные органы — губернские органы — уездные органы. А с переходом страны к НЭПу (1921 год) принцип разных форм соцобеспечения для различных социальных групп получил дальнейшие трансформации. В частности, было прекращено государственное социальное обеспечение крестьянства и начат переход его к обеспечению в порядке взаимопомощи. Соцобеспечение рабочих стало осуществляться в виде социального страхования. Государственное соцобеспечение сохранилось лишь в отношении военнослужащих и инвалидов войны. Однако принятая в 1924 году первая Конституция СССР гарантировала полное социальное страхование. В конце 1929 года советская власть утвердила полное социальное обеспечение всех трудящихся, всех видов потери трудоспособности, а также по безработице. Аналогов такой системе в мире на тот момент не было. К тому же все трудящиеся имели право на полностью бесплатное образование и медицинское обслуживание. Под личным контролем Ленина и министра здравоохранения Семашко была заложена система организации отдыха трудящихся. Кроме того, еще в 1922 году был издан указ Совета народных комиссаров о защите рабочих на особо вредных производствах и их реабилитации в случае получения увечья или инвалидности. На рубеже 30-х годов формировалась основа государственного пенсионного обеспечения, устанавливались первые пенсии по старости. В новой Конституции СССР 1936 года было закреплено право всех граждан (без ограничений по социальному происхождению или положению) на пенсионное обеспечение по старости и инвалидности.

Военные акценты

В годы Великой Отечественной войны главное внимание уделялось организации социального обеспечения военнослужащих и членов их семей. Правительственными указами устанавливался порядок назначения пенсий и пособий представителям командного состава Красной Армии, семьям военнослужащих в военное время, льготы семьям погибших и без вести пропавших фронтовиков. Помимо пособий и пенсий семьям мобилизованных на фронт предоставлялись льготы по основным видам налогов, плате за жилплощадь, по обучению детей в учебных заведениях и их устройству в ясли и детские сады. Огромные ресурсы удалось мобилизовать благодаря фондам общественной помощи: через них за годы войны семьям военнослужащих было выплачено 500 млрд рублей. Важнейшим направлением соцработы периода войны и послевоенных лет стали социальная реабилитация участников боевых действий, создание домов инвалидов и трудовых интернатов, расширение сети детских домов. Уже в октябре 1941 года начали формироваться комитеты по помощи и обслуживанию больных и раненых бойцов Красной Армии. В декабре 1942 года появились первые дома для инвалидов войны в целях трудовой реабилитации и переобучения. В отношении сирот широкое распространение получили патронирование, а также усыновление. Постановлением 1942 года «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» при исполкомах образовывались комиссии по устройству осиротевших детей. В городах создавались детские приемники, которые находились сначала под ведомством органов народного образования, а затем были переданы под контроль органов внутренних дел. Направления, формы и методы деятельности органов власти в соцсфере, которые сложились в годы Великой Отечественной войны, оказали существенное влияние на формирование и осуществление социальной политики в послевоенные десятилетия. С созданием в марте 1946 года Министерства социального обеспечения в Советском Союзе была сформирована патерналистская модель соцзащиты, которая финансировалась главным образом из государственного бюджета. Основной упор при этом делался на развитие жестких централизованных начал в планировании социальной сферы и управлении ею, что имело совершенно определенную негативную сторону — основная масса граждан оставалась в стороне от участия в решении социальных задач.

Собес для всех

Тем не менее курс на создание полноценного социального государства в СССР углублялся — в полном соответствии с общемировой послевоенной тенденцией к развитию государств всеобщего благосостояния. Важнейшим показателем успехов социальной политики в Союзе во второй половине 50-х — начале 60-х годов стало значительное снижение уровня смертности населения — в стране на глазах произошел качественный скачок в продолжительности жизни. Если в 1940 году смертность в СССР составляла 18 человек на тысячу жителей, то в 1960-м — уже семь. Средняя продолжи- тельность жизни перед войной была равна лишь 47 годам, а во второй половине 50-х достигла 67, в конце 60-х — 70. Одно из важнейших достижений социальной политики послевоенного периода — создание действительно всеобщей системы пенсионного обеспечения. Доступ к пенсиям для всех без исключения граждан Советского Союза был обеспечен с принятием Верховным Советом СССР в 1956 году закона о государственных пенсиях и в 1964 году — закона о пенсиях и пособиях членам колхозов. Как следствие, расходы государства на выплаты пенсий существенно выросли: если в 1960 году они составляли 7 млрд рублей, то спустя десятилетие — уже 16,2 млрд, а в 1986 году — 49,3 млрд рублей.В 1961 году значительно расширились функции Министерства социального обеспечения РСФСР. На него были возложены выплата пенсий, организация врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи. В 70-80-х годах руководство СССР стремилось сохранить тенденцию роста жизненного уровня населения, в том числе за счет расширения социальных услуг. При сохранении уровня цен на продовольственные и промышленные товары увеличивалась средняя заработная плата, сохранялись высокие темпы жилищного строительства: ежегодно улучшали свои жилищные условия, главным образом за счет государства и принадлежащих ему предприятий, 10-11 млн человек. Однако давались эти достижения все более дорогой ценой. Без принципиальных экономических реформ основным источником социальных благ становилось наращивание экспорта нефти и газа. Поэтому тенденция к расширению социальной защиты населения к середине 80-х годов исчерпала свои возможности, приблизившись к пороговым значениям, а падение цен на энергоносители стало серьезным ударом по советским финансам и заставило руководство СССР перейти к вынужденным реформам.

Трудности перехода

Распад СССР и крушение социалистической экономики привели к быстрому появлению в обществе явлений и тенденций, которые прежде либо отсутствовали, либо тщательно скрывались. Например, только по официальным данным, уже в 1992 году в России насчитывалось 3,5 млн безработных, а через два года их количество выросло до 5,3 млн. Резкое снижение уровня жизни основной массы населения, вынужденная миграция, ухудшение криминогенной обстановки, падение уровня рождаемости, кризис институтов семьи и брака — все это были вызовы, на которые предстояло ответить в рамках совершенно новой социальной политики. Основа современной системы соцобеспечения была заложена в принятой в августе 1993 года Концепции развития социального обслуживания населения в РФ, ориентированной на принципы социальной защиты, характерные для европейских стран. В основу документа положена забота государства о населении, включающая как устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Устранению причин и оказанию индивидуальной помощи должны были содействовать мероприятия соцобслуживания через систему различных служб. В связи с этим в концепции предусматривалось создание корпуса профессиональных служащих — социальных работников. Система социальных служб складывалась из государственных, муниципальных и негосударственных институтов помощи. Основными формами деятельности этих служб являлись материальная помощь, помощь на дому, обслуживание в условиях стационара, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативная помощь, социальный патронаж, социальная реабилитация и адаптация нуждающихся, социальная помощь. Параллельно выстраивалась общественная система соцпомощи: если в 1991 году в России насчитывалось всего 168 благотворительных объединений и организаций, то в 1995-м их было уже более 1100. Менялась не только идеология государственной помощи населению, но и механизм финансирования системы социальной защиты. Финансирование социальных программ осуществлялось не из поступлений от налогов, как раньше, а из специализированных страховых фондов: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда занятости, Фонда медицинского страхования, Фонда социальной защиты. Начала формироваться целая сеть новых социальных учреждений, включающая комплексные центры соцобслуживания населения, геронтологические центры, центры психолого-педагогической помощи населению, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, территориальные центры социальной помощи семье и детям и другие. Уже в 1995 году услуги учреждений социального обслуживания семьи и детей получили более 375 тыс. семей, а общее число клиентов этих учреждений превысило 1 млн человек. Быстрыми темпами развивалась и сеть социальных приютов для детей и подростков.

От абстрактного к конкретному

Основы системы социального обеспечения в сегодняшней России были заложены в Конституции РФ, принятой в 1993 году. Ее седьмая статья гласит: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Фактически все последующее становление институтов социального обеспечения стало конкретизацией этих базовых тезисов. Российским социальным правом соцзащита населения рассматривается как система правовых гарантий и охранительных мер, защищающих людей от экономической, социальной и физической деградации. Она выступает как процесс обеспечения государственными и муниципальными органами существующих гарантий и прав, охраняющих личность, ее экономические, социально-политические, социальные потребности и интересы. Сегодня реализацию государственных мер в области социальной защиты населения осуществляет Министерство труда и социального развития, образованное в структуре Правительства РФ в мае 2012 года. Минтруд реализует три государственные программы: «Социальная поддержка граждан», «Содействие занятости населения» и «Доступная среда», а также Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы РФ и Стратегию действий в интересах граждан старшего поколения до 2025 года. Одной из ключевых долгосрочных целей министерства является приближение социальной защиты к человеку, реализация принципа адресной социальной поддержки. Внедрение принципов адресности и нуждаемости при предоставлении мер соцподдержки дает возможность перераспределить ресурсы в пользу тех граждан, которые действительно нуждаются в помощи. Принцип адресности социальной помощи реализован в федеральных и региональных законодательных актах, которые четко определяют категории населения, защищаемые правовыми актами, поскольку без мер соцзащиты эти люди будут находиться в трудной жизненной ситуации. Среди них — граждане пожилого возраста, одинокие и одиноко проживающие, инвалиды, семьи погибших военнослужащих, граждане, пострадавшие от последствий аварии на Чернобыльской АЭС, безработные, сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, малообеспеченные семьи, многодетные семьи, одинокие матери, граждане, инфицированные ВИЧ или больные СПИДом, лица без определенного места жительства. Для данных категорий социальная защита рассматривается как система гарантированных государством постоянных или долговременных мер, обеспечивающих условия для преодоления трудной жизненной ситуации. В то же время современная концепция социальной защиты исходит из того, что она не должна сводиться к бесплатной помощи и стимулировать иждивенчество. Главным субъектом социально трудоспособных граждан является сам человек, реализующий свои потребности и интересы в сфере социально-трудовых отношений.