Коррупция: почему ее нельзя победить, но как можно уменьшить?

17 June
Photo by Markus Spiske on Unsplash
Photo by Markus Spiske on Unsplash

Об этом на Лектории РЭШ рассказал профессор Школы Михаил Другов

«Подобно тому, как нельзя распознать, пьют или не пьют воду плавающие во глубине вод рыбы, так и невозможно узнать, присваивают или нет богатство чиновники, приставленные к выполнению дел». Артхашастра, III век до н.э.

Что такое коррупция и как ее изучают экономисты?

Самое распространенное определение принадлежит Всемирному банку: коррупция – это злоупотребление служебным положением ради личной выгоды. Однако из-за неоднозначности слова «злоупотребление» Банержи, Ханна и Муллайнатан определяют ее как нарушение закона чиновником или политиком ради личной выгоды. Тем временем, исследователи коррупции часто говорят, что хотя ей сложно дать определение, вы почти всегда знаете, когда сталкиваетесь с ней.

При анализе коррупции экономисты используют некоторые общие идеи, из которых следующие три представляются важными.

  • Провалы рынка. Экономисты, в целом, считают, что рынки работают эффективно и обычно не требуют внешнего вмешательства. Ситуации, когда рынки неэффективны, например, из-за присутствия внешних эффектов или асимметрии информации, считаются провалами рынка. В таких случаях лучше, если государство вмешается: например, устанавливая ограничения на вредные выбросы предприятий или регулируя рынок лекарств. В итоге, бюрократия и чиновники оперируют в условиях, когда рынок неэффективен и есть какие-то фундаментальные проблемы, что приводит к сложной и в каком-то смысле даже нерешаемой задаче создания для них правильных стимулов. А коррупция является одной из сторон этой более общей проблемы.
  • Множественные равновесия. Это ситуации, когда в одних и тех же условиях возможен как высокий, так и низкий уровень коррупции. Тогда задача антикоррупционной политики – через системный подход, комплекс решительных мер вытолкнуть систему из плохого равновесия в хорошее.
  • Централизованная и децентрализованная коррупция. Любая фирма регулируется и контролируется большим числом государственных органов. Если эти органы не координируются между собой и каждый просит взятку отдельно, в итоге они просят слишком много и не учитывают тот эффект, что завтра фирме нужно платить еще кому-то. Шляйфер и Вишни, которые ввели эти понятия централизованной и децентрализованной коррупции, писали, что в коммунистических режимах была централизованная система: разные органы координировались и фирмы знали, кому надо платить и сколько. В постсоветской России, Индии, некоторых африканских странах коррупция децентрализована, что наносит больше ущерба и ведет к неопределенности. Это помогает объяснить, почему при высоких уровнях коррупции некоторые страны, как Китай, тем не менее, умудряются иметь впечатляющий рост.

Эмпирические исследования

Эмпирические исследования позволяют увидеть некоторые закономерности и взаимосвязи и проверить экономические гипотезы относительно коррупции.

  • Индексы коррупции. Самый популярный среди них – индекс восприятия коррупции Transparency International. Есть также International Country Risk Guide от Political Risk Services и индикатор Всемирного банка Control of Corruption. Принципиальных отличий между ними нет (все покрывают более ста стран, существуют несколько десятков лет и все между собой сильно коррелированы), но исследователи любят второй индекс, потому что его начали делать с начала 1980-х годов и накопилось много данных. Эти индексы основаны на опросах разных экспертов в разных отраслях и в разное время. Часто это менеджеры международных компаний, которые, как считается, могут сравнить и квалифицированно ответить на вопросы о коррупции в разных государствах. Качество этих опросов, в том числе сопоставление во времени между странами, часто оставляет желать лучшего, но они показывают какую-то общую картину, позволяют делать некоторые выводы о зависимости между коррупцией и уровнем богатства и другими индикаторами. При этом они не раскрывают причинно-следственные связи, которые обычно интересуют экономистов.
  • Полевые исследования. Например, известная статья Олкена и Баррена описывает водителей грузовиков в Индонезии, вывозящих различные грузы из джунглей в порты, на фабрики и т.д. На пути их периодически останавливали на полицейских и армейских блокпостах и станциях весового контроля. Исследователи обнаружили несколько вещей: чем больше блокпостов на пути, тем меньше плата на каждом из них; если груз более ценный или грузовик более новый, то и взятки больше; чем ближе к концу маршрута, тем больше взятки. Это подтверждает базовые гипотезы микроэкономики.
  • Сравнение данных из разных источников. Одна из наиболее известных в этом контексте статей описывает данные Гонконга по экспорту в Китай и данные Китая по импорту из Гонконга, то есть статистику обеих сторон. В Китае есть пошлины на импорт, а в Гонконге нет пошлин на экспорт. Исследователи обнаружили, что чем выше пошлина, тем более вероятно, что товар декларируется не как есть на самом деле, а как похожий, но проходящий по более низкой ставке. Другие исследования по похожей методологии иногда обнаруживают, что чем выше пошлина, тем сильнее занижение стоимости ввозимых товаров.
  • «Супер данные». Андерсен, Йохансен, Лассен и Пальцева на статистике Банка международных расчетов посмотрели, как депозиты граждан из богатых нефтью развивающихся стран в банковской системе иностранного государства зависят от нефтяных доходов в стране резидентства. Исследователи обнаружили, что примерно 15% нефтяных доходов страны оседает в оффшорной зоне, но только если в этой стране автократический режим. Что интересно, эта доля не коррелирует с индексом коррупции: авторы использовали индекс International Country Risk Guide и не увидели значимой корреляции.

Может ли коррупция быть полезной и как мерить ущерб от нее?

Аргумент о пользе коррупции в экономической литературе обычно приписывается Натаниэлю Лефу, который в статье 1964 года написал: если вмешательство в экономику имеет «неправильные» цели или использует неправильные методы, то коррупция, позволяющая обойти или как-то нейтрализовать это вмешательство, является полезной. Например, если фирмы подкупают налоговых инспекторов и уменьшают свои налоговые платежи в стране, чье правительство тратит все налоги на шикарный образ жизни, а остальное выводит в оффшоры, или если человек за счет коррупции может оставить себе часть урожая и поэтому выжить в стране, страдающей от голода из-за какой-то политики государства (например, конфискация зерна).

Проблема с этой логикой в том, что неправильное, например, избыточное регулирование возникает эндогенно, как раз с целью увеличения коррупционных платежей. Кроме того, со времен статьи Лефа экономическая политика регулирования в мире, в целом, улучшилась, поэтому сила этого аргумента теряется. В итоге, сегодня вряд ли найдется экономист, который будет серьезно утверждать, что коррупция полезна.

Тем временем, исследователи различают два вида коррупции:

  • Вымогательство (рэкет): когда чиновник требует взятку за то, чтобы он, по сути, делал то, что нужно, чтобы он ничего не нарушал. В этом случае взятка – перераспределение средств, от которого, в среднем, страдают более бедные люди, поэтому она увеличивает неравенство. Вымогательство может также приводить, например, к закрытию фирмы, когда чиновники требуют слишком много, или новые фирмы просто не создаются, если предприниматели ожидают, что придется давать много взяток.
  • Сговор: когда чиновник берет взятку за то, что он НЕ должен делать. Здесь ущерб, который наносится коррупцией, практически никак не связан с размером взятки. Реальный ущерб от такой коррупции очень сложно измерить: он может быть в разы, в десятки раз больше цифр, которые фигурируют официально. Например, строительная фирма некачественно строит дом и дает взятку инспектору, чтобы его приняли. Ущерб в этом случае – повышенная вероятность того, что дом обрушится и люди погибнут – никак не соответствует размеру взятки.

Бороться с вымогательством легко, поскольку тот, у кого вымогают, заинтересован в том, чтобы этого не было. Если есть возмножность, он откажется платить, пожалуется и т.д. Тем временем со сговором бороться гораздо сложнее, потому что обе стороны заинтересованы в том, чтобы он произошел. Более того, когда происходит сговор, стороны берут деньги, в каком-то смысле, у всего общества. В итоге, когда начинается серьезная борьба с коррупцией, вымогательство исчезает первым, особенно на бытовом уровне.

В более общем смысле ущерб от коррупции – это падение интенсивности регулирования. Когда государство пытается бороться с коррупцией, регулирование усложняется (как с госзакупками в России, которые регулируются гораздо больше, чем в некоторых развитых странах). В каких-то случаях оно, наоборот, упрощается, если противостоять коррупции невозможно (как в Мексике, где из-за коррупции был отменен экзамен по вождению). Кроме того, коррупция искажает стимулы в обществе, как в деловой среде (например, высокий уровень коррупции приводит к снижению инвестиций), так и для граждан (они, например, могут отказываться идти в госорганы, потому что не имеют связей и денег или не хотят платить за продвижение). Это все тот ущерб, который не связан с объемом взяток или выведенных средств и который крайне сложно измерить.

Как бороться с коррупцией?

Самый известный пример – это Сингапур. На момент получения независимости там был довольно высокий уровень коррупции, но примерно за 30 лет страна поднялась на верхушку антикоррупционного рейтинга. Это произошло благодаря повышению зарплат чиновников и меритократическому принципу их продвижения по службе, ротации кадров в госорганах, дерегулированию экономики. Кроме того, было создано антикоррупционное агентство с очень широкими полномочиями. Многое из этого удалось реализовать только за счет сильной политической воли лидера страны, которая стала ключевым фактором успеха наряду с системным подходом.

Похожие истории – это Гонконг, частично Грузия, Израиль. Это маленькие страны, но истории успеха есть и среди больших государств. Все развитые страны без исключения были сильно коррумпированы в еще относительно недавние, по историческим меркам, времена. В них все было по-другому, им не на кого было ориентироваться, и борьба с коррупцией носила скорее эволюционный характер. Но их рецепты также известны: свобода прессы, разделение властей, политическая конкуренция, давление избирателей, а также системный подход, реформы и снова политическая воля.

Презентация

Видеозапись лекции