К экономике замкнутого цикла: предложения ЦСЭП в Концепцию совершенствования института расширенной ответственности производителя

К экономике замкнутого цикла: предложения ЦСЭП в Концепцию совершенствования института расширенной ответственности производителя

👨‍🏫 Рассказываем о работе Центра содействия экологическому предпринимательству.

По поручению вице-премьера Правительства РФ Виктории Абрамченко во исполнение послания Президента РФ в январе 2020 года Федеральному Собранию РФ специалистами ППК "Российский экологический оператор" были собраны предложения от субъектов предпринимательской деятельности и профессиональных объединений сферы обращения с отходами для рассмотрения на заседании рабочей группы по подготовке Концепции совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки (РОП).
Рассмотрение проекта Концепции Правительством РФ ожидается в конце 2020 года.

Эксперты НП "ЦСЭП" приняли непосредственное участие в этой работе: за период карантина были подготовлены и направлены в Правительство РФ соответствующие предложения в проект Концепции. Предложения касались как непосредственно механизма РОП, так и инструментов, обеспечивающих его функционирование - мер поддержки экологических предпринимателей.

Ниже мы публикуем ключевые позиции из подготовленного НП "ЦСЭП" материала в форме "вопрос-ответ" от генерального директора Центра Ольги Тарасовой.

ВОПРОС. Считаете ли Вы действующий в Российской Федерации институт расширенной ответственности производителей эффективным?

ОТВЕТ. Да, но требуется его развитие.

В текущей ситуации корректно было бы говорить не об эффективности института в целом, а об эффективности механизмов реализации и администрирования РОП.

Институт РОП является эффективным и хорошо зарекомендовавшим себя в мировой практике инструментом по решению проблемы переработки отходов.

Введение РОП в российское экологическое законодательство и в хозяйственную практику предприятий является одним из ключевых достижений российской экологической реформы, которая запущена в 2015 году.

Сегодня необходимо:

  • выстроить эффективную систему администрирования РОП (учет, контроль, надзор, пр.),
  • отладить существующий механизм реализации РОП (технико-экономическое нормирование утилизации, документооборот по учету движения отходов, пр.).

Для нахождения оптимального варианта решения этой задачи требуется привлечение экспертного сообщества, отраслевых НКО, непосредственных участников рынка, причем, не только производителей товаров и упаковки, но и в обязательном порядке экопредпринимателей – переработчиков отходов.

Методы совершенствования администрирования РОП нужно разрабатывать совместными усилиями.

Предприниматели умеют находить эффективные инструменты и решения. Важно со стороны государства обозначить вектор и простимулировать эту работу, проявив практическую заинтересованность в развитии бизнеса по переработке отходов.

Такая проактивная позиция государственных регулирующих органов также станет сигналом для финансового сектора и стимулом для привлечения инвестиций в новую отрасль.

ВОПРОС. Необходимо ли введение на федеральном уровне целевых показателей по утилизации общего количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров и упаковки?

ОТВЕТ. Да

ВОПРОС. Поддерживаете ли Вы постепенное установление 100% норматива утилизации для всех групп товаров?

ОТВЕТ. Да, при условии наличия перерабатывающих мощностей.

ВОПРОС. Достаточно ли, по Вашему мнению, текущих мощностей по утилизации отходов?

ОТВЕТ. Нет. Мощностей по утилизации отходов, а именно, по переработке, по большинству видов отходов в России недостаточно.

Когда отходоперерабатывающие предприятия или эксперты заявляют о простаивающих мощностях, об их недозагрузке, зачастую причиной является не избыток мощностей как таковых, а проблемы с доступностью необходимого ценного сырья, которое в настоящее время отправляется на полигоны. В частности, по твердым коммунальным отходам (ТКО) одной из причин является неналаженная система раздельного накопления отходов.

ВОПРОС. Будет ли, по Вашему мнению, увеличение себестоимости товара/товара в упаковке в случае установления 100% норматива утилизации?

ОТВЕТ. На сегодняшний день увеличение себестоимости товаров может произойти в случае единовременного установления 100% норматива утилизации, учитывая неразвитость российского рынка обращения с отходами.

Вместе с тем, минимизировать вероятность увеличения себестоимости товаров/товаров в упаковке при ужесточении норматива утилизации возможно путем синхронного введения государством комплекса регуляторных мер:

1) поэтапного увеличения норматива утилизации;

2) массового внедрения практики раздельного накопления отходов;

3) стимулирования предприятий-производителей товаров/товаров в упаковке к внедрению принципов экономики замкнутого цикла (в дополнение к механизму РОП):

  • ­ стимулирования спроса на вторичное сырье,
  • ­ стимулирования спроса на экологические и ресурсосберегающие технологии;

4) поддержки экологических предпринимателей, прежде всего, отходоперерабатывающих предприятий и предприятий-разработчиков технологий и оборудования в области обращения с отходами, экологической безопасности и ресурсосбережения;

5) стимулирования частных инвестиций (импакт-инвестиций) и развития частной инновационно-венчурной инфраструктуры в области обращения с отходами и экологических технологий.

По мере увеличения мощностей по переработке отходов, развития рынка вторичного сырья и внедрения принципов экономики замкнутого цикла на предприятиях материальной сферы себестоимость товаров/товаров в упаковке может снижаться за счет внедрения ресурсосберегающих технологий и эффективной организации системы утилизации.

ВОПРОС. Какие группы товаров, по Вашему мнению, следует дополнительно включить/исключить из Перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств?

ОТВЕТ. Перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств (далее – Перечень) необходимо расширять и структурировать в соответствии с ОКВЭД и ОКПД2.

Механизм РОП должен затрагивать максимальное количество товаров/товаров в упаковке всех отраслей материального производства.

Так, например, в перечне отсутствуют существенная часть товаров предприятий производителей строительных материалов, что тормозит развитие переработки строительных отходов.

Конкретизация групп товаров, требующих включения в Перечень, как и условий регулирования их утилизации, требует дополнительной проработки с учетом специфики жизненного цикла каждой конкретной группы товаров.

ВОПРОС. Какой механизм подтверждения информации о фактической утилизации отходов Вы считаете наиболее эффективным?

ОТВЕТ. Как уже было сказано в ответе на первый вопрос, для нахождения оптимального варианта решения задачи совершенствования механизмов реализации и администрирования РОП нужно привлечь игроков рынка, и прежде всего представителей экопредпринимателей – действующих предприятий по переработке отходов.

Они являются заинтересованной стороной в увеличении объема переработки отходов и смогут помочь выработать наиболее реалистичные и действенные механизмы администрирования РОП.

ВОПРОС. Какие, по Вашему мнению, существуют риски возможного переноса ответственности по выполнению нормативов утилизации/уплате экологического сбора с производителей товаров в упаковке на производителей самой упаковки?

ОТВЕТ. На сегодняшний день существенную долю в объеме ТКО занимает одноразовая упаковка. И за последние десятилетия, к сожалению, ее объем демонстрировал устойчивый рост.

При переносе ответственности по выполнению нормативов утилизации/уплате экосбора на производителя упаковки возникает риск конфликта интересов и противоречие принципам экономики замкнутого цикла:

1) У предприятия производителя товаров в упаковке теряется побудительный стимул к сокращению количества упаковки, а также стимул к переходу на принципы экономики замкнутого цикла (когда вопросы утилизации и минимизации негативного воздействия на окружающую среду должны продумываться еще на этапе проектирования продукта).

2) Компании-производители упаковки не заинтересованы в сокращении своего производства.

ВОПРОС. Какие меры стимулирования производства упаковки из вторичного сырья Вы считаете наиболее эффективными?

ОТВЕТ. Полагаю, что должны быть меры стимулирования производства любого вида продукции с использованием вторичного сырья, где это допускается технологическими и санитарными требованиями, а не только упаковки.

Серьезный барьер на пути к переработке отходов - отсутствие в российском экологическом законодательстве важного механизма, стимулирующего производственные предприятия к переходу на принципы экономики замкнутого цикла.

Существует механизм РОП, который заставляет производителя и импортера озаботиться об организации переработки товаров и упаковки после потери ими потребительских свойств.

Однако, нет работающего механизма, стимулирующего спрос со стороны производителя на вторичное сырье. Нередко встречается ситуация, когда производителю выгоднее закупить первичное сырье, вместо того, чтобы задействовать вторичные материальные ресурсы (ВМР), которые имеются в наличии на рынке и технологически могут являться альтернативой первичному сырью.

Это существенно тормозит развитие отходоперерабатывающих мощностей и рынка вторичного сырья в целом.

ВОПРОС. Какие мероприятия (кроме раздельного накопления отходов), на Ваш взгляд, позволят обеспечить поступление полезных фракций на объекты утилизации?

ОТВЕТ. Поступление полезных фракций на объекты утилизации обеспечит разработка и введение дополнительных законодательных мер стимулирования перехода предприятий на принципы экономики замкнутого цикла, в частности:

1) Стимулирование спроса на вторичное сырье: стимулирование производственных предприятий к использованию при производстве продукции ВМР.

2) Ужесточение требований к экологической маркировке товаров и упаковки, а также требований к материалам, используемым при производстве упаковки, с целью упрощения раздельного накопления отходов и снижения стоимости возвращения отходов производства и потребления во вторичный оборот.

ВОПРОС. Какие, на Ваш взгляд, меры экономического стимулирования необходимы для достижения нормативов утилизации?

ОТВЕТ. Меры экономического стимулирования к обеспечению нормативов утилизации предприятий-производителей товаров/товаров в упаковке уже заложены в законодательство – это экологический сбор. Его уровень, при необходимости, можно регулировать.

Сегодня рынок остро нуждается в мерах по стимулированию развития и поддержке экологических предпринимателей, а именно:

  • ­мерах прямой государственной поддержки экопредпринимателей - предприятий сферы обращения с отходами, занимающихся раздельным накоплением отходов, сбором, обработкой, утилизацией отходов (прежде всего, с целью использования отходов для производства товаров, работ, услуг), заготовкой и обработкой ВМР, пр.; предприятий-разработчиков технологий и оборудования в области обращения с отходами, экологической безопасности и ресурсосбережения; организаций в области экологического просвещения населения, др.;
  • ­мерах поддержки частной отраслевой инновационно-венчурной инфраструктуры, как профессионального инструмента развития новых рынков и инноваций;
  • ­мерах стимулирования частных инвестиций (импакт-инвестиций) в сферу экологического предпринимательства.

ВОПРОС. Существуют ли особенности утилизации крупногабаритных и многокомпонентных отходов? Какие, по Вашему мнению, должны быть созданы условия для обеспечения их сбора и утилизации?

ОТВЕТ. Особенности утилизации существуют у каждой конкретной группы товаров и обусловлены спецификой логистической цепочки движения товара на протяжении его жизненного цикла (от проектирования товара до его утилизации).

Меры по обеспечению и стимулированию утилизации крупногабаритных и многокомпонентных отходов должны воздействовать на ключевых участников логистической цепочки на протяжении всего жизненного цикла товара:

1) на производителей – через механизм РОП,

2) на потребителей – через механизмы «расширенной ответственности ПОТРЕБИТЕЛЕЙ», стимулируя потребителей к экологически ответственному поведению (раздельное накопление отходов, залоговая стоимость, пр.),

3) на экопредпринимателей - через поддержку предприятий, разрабатывающих технологи утилизации крупногабаритных и многокомпонентных отходов, а также предприятий, занимающихся непосредственно извлечением из крупногабаритных и многокомпонентных отходов ВМР.

ВОПРОС. Считаете ли Вы необходимым выработку единых подходов к РОП в рамках Евразийского экономического союза?

ОТВЕТ. Да, гармонизация подходов нужна во избежание законодательных коллизий, необоснованных барьеров, квази-правовых хозяйственных отношений, нарушений, связанных с таможенными процедурами, процедурами трансграничного перемещения отходов и т.д.

Это будет способствовать развитию рынка вторичного сырья и отрасли переработки отходов.

Но первоочередной задачей является налаживание эффективных механизмов реализации и администрирования РОП на территории РФ.

ВОПРОС. Есть ли у Вас дополнительные предложения по совершенствованию действующего механизма РОП?

ОТВЕТ. Обобщая и дополняя вышесказанное.

I. Любая отраслевая реформа представляет собой проект развития, реализуемый на государственном уровне. Как правило, такой проект направлен на создание нового рынка либо на формирование новой рыночной модели, соответствующей изменившимся условиям внешней среды (социальным, экономическим, технологическим, экологическим). Процесс реализации реформы предполагает разработку и настройку регуляторной модели (комплекса взаимоувязанных регуляторных мер, механизмов, инструментов) с учетом складывающейся новой хозяйственной практики.

II. Очень важно вовлекать в процесс разработки и актуализации регуляторной модели ключевых участников нового рынка, которые эту практику создают – поставщиков продукции и услуг нового рынка.

В случае с российской экологической реформой необходимы вовлечение представителей новой социальной группы из числа малого и среднего бизнеса - экологических предпринимателей.

III. Механизм РОП является одним из элементов регуляторной модели по созданию современной системы управления отходами и переходу к экономике замкнутого цикла.

Поэтому развивать и совершенствовать механизм РОП необходимо:

1. базируясь на принципах экономики замкнутого цикла,

2. воздействуя на всех участников логистической цепочки движения товара на протяжении его жизненного цикла,

3. в комплексе и синхронно с другими регуляторными мерами, механизмами и инструментами создания современной системы управления отходами.

Современная система управления отходами, отражающая принципы экономики замкнутого цикла, должна быть направлена на:

1) снижение уровня возникновения отходов,

2) повышение объема и глубины переработки отходов,

3) минимизацию объема захоронения отходов, а также объема сжигания полезных фракций отходов, пригодных к переработке и вовлечению во вторичный оборот.

Меры по внедрению в практику механизма РОП должны касаться всех участников логистической цепочки движения товара на протяжении его жизненного цикла (от проектирования товара до его утилизации):

1) субъектов производственной сферы – предприятий производителей и импортеров товаров и упаковки различных отраслей материального производства (сельское хозяйство, отрасли обрабатывающей промышленности, пр.);

2) субъектов сферы распределения и транспорта – торговых предприятий, распределительных и складских комплексов, транспортных организаций;

3) субъектов сферы потребления - конечных потребителей товаров/товаров в упаковке, включая:

  • население,
  • ­предприятия сферы обслуживания и материальных услуг (общественное питание, гостиничное хозяйство, бытовое обслуживание, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, пр.),
  • предприятий всех прочих отраслей экономики в части потребления товаров/товаров в упаковке;

4) субъектов сферы обращения с отходами - экологических предпринимателей: предприятий, занимающихся раздельным накоплением отходов, сбором, обработкой, утилизацией отходов, заготовкой и обработкой ВМР, пр.; предприятий-разработчиков технологий и оборудования в области обращения с отходами, экологической безопасности и ресурсосбережения; организаций в области экологического просвещения, др.

Для эффективной работы механизма РОП требуется синхронный запуск следующих регуляторных мер, механизмов и инструментов:

1) внедрение механизма «расширенной ответственности ПОТРЕБИТЕЛЕЙ»,

2) стимулирование предприятий производителей товаров/товаров в упаковке к внедрению принципов экономики замкнутого цикла (когда вопросы утилизации и минимизации негативного воздействия на окружающую среду должны продумываться еще на этапе проектирования продукта):

  • стимулирование спроса на вторичное сырье,
  • стимулирование спроса на экологические и ресурсосберегающие технологии,

3) государственная поддержка экологических предпринимателей:

  • ­прямая государственная поддержка (финансовая, административная) экопредпринимателей - предприятий, занимающихся раздельным накоплением отходов, сбором, обработкой, утилизацией отходов (прежде всего, в части использования отходов для производства товаров, работ, услуг), заготовкой и обработкой ВМР, пр.; предприятий-разработчиков технологий и оборудования в области обращения с отходами, экологической безопасности и ресурсосбережения; организаций в области экологического просвещения населения, др.,
  • ­непрямая государственная поддержка через специальные инструменты развития новых рынков и инноваций: поддержка частной отраслевой инновационно-венчурной инфраструктуры, стимулирование импакт-инвестиций - частных инвестиций в сферу экологического предпринимательства.

IV. Дополнительные предложения по совершенствованию действующего механизма РОП и созданию современной системы управления отходами:

A. Касающиеся регулятора и всех участников логистической цепочки движения товара на протяжении его жизненного цикла:

1) Наладить эффективную систему администрирования РОП (учет, контроль, надзор, пр.).

2) Доработать механизм реализации РОП (технико-экономические нормативы утилизации, документооборот по учету движения отходов, пр.) с привлечением ключевых участников процесса (производителей товаров, экопредпринимателей-переработчиков отходов, пр.).

3) Расширить «Перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств», гармонизировать номенклатуру и структурировать Перечень в соответствии с ОКВЭД и ОКПД2. Дополнить Перечень недостающими группами товаров (продукции) предприятий отраслей материального производства, согласно видам экономической деятельности ОКВЭД (в частности, товарами предприятий производителей строительных материалов).

4) Обеспечить единство подходов, применяемых при реализации механизма РОП и при разработке нормативных документов, регулирующих систему раздельного накопления отходов (в частности, гармонизировать номенклатуру отходов и номенклатуру товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств; унифицировать требования к экологической маркировке товаров и упаковки с требованиями к организации раздельного накопления, др.).

B. Касающиеся субъектов производственной сферы - производителей и импортеров товаров/товаров в упаковке:

5) Разработать и ввести меры стимулирования спроса со стороны производителей:

­ на вторичное сырье (стимулирования предприятий к использованию ВМР при производстве товаров/товаров в упаковке),

­ на экологические и ресурсосберегающие технологии при производстве товаров/товаров в упаковке (в частности, развитие механизма нормирования по наилучшим доступным технологиям).

C. Касающиеся субъектов производственной сферы, а также субъектов сферы распределения и транспорта:

6) Разработать и ввести меры стимулирования предприятий к снижению количества одноразовой тары и упаковки.

7) Доработать и ужесточить требования к экологической маркировке товаров и упаковки, а также требования к материалам, используемым при производстве упаковки, с целью упрощения раздельного накопления отходов и снижения стоимости возвращения отходов производства и потребления во вторичный оборот.

D. Касающиеся субъектов сферы потребления - конечных потребителей товаров/товаров в упаковке:

8) Разработать и внедрить механизм «расширенной ответственности ПОТРЕБИТЕЛЕЙ», включающий меры стимулирования потребителей товаров/товаров в упаковке к экологически ответственному поведению (регулирование тарифов ЖКХ для стимулирования раздельного накопления отходов, залоговая стоимость, стимулирование спроса на экологические и ресурсосберегающие технологии в домашнем хозяйстве, пр.).

E. Касающиеся субъектов сферы обращения с отходами - экологических предпринимателей:

9) Разработать и ввести систему мер государственной поддержки экологического предпринимательства, в частности:

меры прямой государственной поддержки

  • Прозрачный и доступный для малого и среднего бизнеса механизм государственной финансовой поддержки (в частности, финансирования из средств экологического сбора) проектов по созданию мощностей по переработке отходов, по организации раздельного накопления отходов, по заготовке и производству ВМР, пр.
  • Государственная целевая поддержка экопредпринимателей из числа малого и среднего бизнеса по отраслевым «болевым точкам»: например, обеспечение доступа предприятий-переработчиков отходов к источникам электроэнергии по адекватным ценам, др.

меры непрямой государственной поддержки

  • ­Государственная поддержка частной отраслевой инновационно-венчурной инфраструктуры в области обращения с отходами и экологических технологий, как профессионального инструмента развития новых рынков и инноваций.
  • ­Стимулирование частных инвестиций (импакт-инвестиций) в сферу экологического предпринимательства.