Законен ли референдум в Крыму, референдум по нашей Конституции и всё то, за что мы с вами голосуем?

2k full reads
9,2k story viewsUnique page visitors
2k read the story to the endThat's 22% of the total page views
8 minutes — average reading time

На самом деле вопросы, вынесенные в название статьи, не случайны. Это те манки-крючки, за которые нашу страну «подвешивает» коллективный Запад и т.н. российская «несистемная оппозиция». Но ещё хуже то, что мы (народ), в большинстве своём, не слишком подкованные в юридической терминологии, начинаем трактовать понятия Конституции и референдума так, как кому вздумается. В связи с этим мы решили обратиться к блестящему специалисту по Конституционному Праву, профессору, доктору юридических наук, члену-корреконденту РАЕ, автору двухтомного монографического учебника по Конституционному Праву России, заведующей кафедрой государственного (Конституционного) права юридического факультета Южного федерального университета Жанне Иосифовне Овсепян.

Ж.И. Овсепян
Ж.И. Овсепян
Ж.И. Овсепян

Вопрос: В прошлом году мы все голосовали за изменение ряда глав и статей Конституции России. И 90% СМИ (да и весь народ) называли это референдумом. Но был ли это референдум на самом деле? Потому что, готовясь к интервью с Вами, мы нашли только упоминание о Постановлении ЦИК России от 20.03.2020 N 244/1804-7 «О порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию». Слово «референдум» отсутствовало. Так был у нас референдум или нет?

Ответ: Позвольте начать с теории. Слова «референдум», «плебисцит», «всенародное голосование», «всенародный опрос», «всенародные выборы» и т.д. многие филологи считают синонимами. Хотя юристы выделили бы условную триаду: выборы, референдум (и иные синонимы) и ГОЛОСОВАНИЕ. Общенациональные выборы, референдумы (в различных их разновидностях, в том числе – плебисциты) объединяет то, что все эти три понятия по их фактической сути могут быть определены как процедуры всенародного голосования.

В Российской Федерации в общенациональном масштабе мы голосуем на выборах за главу государства и депутатов. В то же время возможно голосование по проекту новой Конституции, либо «на референдум выносится проект нормативного акта или «вопросы, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации». Голосование делится на осуществляемое через формы «непосредственного народовластия» и «представительное голосование», т.е. голосование через «представительные» органы, через своих депутатов, делегатов, представителей и т.п.. Несколько сотен лет в разных странах мира учёные и политики спорят о том, какое из этих голосований лучше.

Реплика: Конечно, народ выбрал бы народовластие. Но любой народ хочет сытно есть, сладко пить, получать много, работать меньше. Однако такое благополучие граждан не всегда означает благополучие страны. Далеко не все умеют управлять государством, а по некоторым вопросам людям вообще тяжело договориться между собой.

Вы абсолютно правы. Поэтому в большинстве случаев прибегают к представительному голосованию. Однако для решения ключевых вопросов представительная власть обращается к организации таких мероприятий как общенародное голосование.

В Конституции РФ 1993г. употребляются понятия «референдум» и «выборы». При этом в Конституционном Законе "О референдуме Российской Федерации" эта процедура определяется как «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения», т.е в указанном законе понятия «всенародное голосование» и «референдум» употребляются как синонимы (стст. 1, 6 ФКЗ).

Использование понятия «всенародное голосование» применительно к конституционному референдуму 2020г. абсолютно уместно и легитимно и имеет свое обоснование в недавней конституционной истории России, поскольку первичный текст Конституции, принятый 12 декабря 1993г. был принят на основе процедуры, которая также именовалась «всенародное голосование». Напомню, что 15.10.1993г. был издан Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» (N 1633).

Законен ли референдум в Крыму, референдум по нашей Конституции и всё то, за что мы с вами голосуем?

Аналогичное словоупотребление было использовано и в Постановлении Центральной Избирательной Комиссия Российской Федерации, посвященное подведению итогов выборов: «О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» ( от 20 декабря 1993 г. №142). При этом, как указывалось в постановлении ЦИК: «За принятие Конституции Российской Федерации проголосовало 32 миллиона 937 тысяч 630 избирателей, или 58,4 процента избирателей, принявших участие в голосовании.

В связи с Вашим вопросом, как я его поняла, вы спрашиваете, не колеблет ли использование понятия «всенародное голосование» при организации этой процедуры в 2020г. потенциал легитимности Конституции 1993г. в редакции путинских реформ 2020г.? Я бы прежде всего обратила внимание, что принятие Закона о поправке к Конституции, от 14.03.2020г. N 1-ФКЗ (полное его название - "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти") связано не только со всенародным голосованием (референдумом). До вынесения этого Закона на всенародное голосование он был рассмотрен и поддержан всеми формами представительной и непосредственной демократии: его проект был принят (одобрен) палатами парламента России - Государственной Думой и Советом Федерации, затем проект был одобрен органами законодательной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с конституционно установленными требованиями необходимого числа голосов депутатов и субъектов РФ), проект Закона вступил в юридическую силу после того, как его подписал Президент Российской Федерации (в соответствии с требованиями процедуры, предусмотренными статьями 134-136 Конституции РФ).

Законен ли референдум в Крыму, референдум по нашей Конституции и всё то, за что мы с вами голосуем?

С учетом аргументов, которые я привела, бы хотела подытожить: голосование по Закону о поправке к Конституции России (от 14.03.2020г. N 1-ФК) явилось полноценным, полновесным и очень убедительным референдумом; попытки сравнивать его со статистическим опросом, или консультациями являются некорректными. Такого рода конституционные референдумы (подтверждающие голосование по конституции или поправкам к конституции в законодательных органах государств известны практике зарубежных стран. В научной теории они получили название «ратификационные референдумы» - так именуются референдумы по Законам ранее принятым парламентом государства (в РФ – также и одобренным законодательными органами субъектов РФ). По данным Центральной избирательной комиссии РФ): «в общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, состоявшемся 1 июля 2020 года, приняли участие 74 114 217 граждан Российской Федерации. На вынесенный на общероссийское голосование вопрос "Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации?" ответили "Да" 57 747 288 граждан Российской Федерации, что составляет 77,92 процента от числа граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании».

Вопрос: Правда ли, что на общенародный референдум не могут выноситься вопросы о выходе из состава РФ (об изменении статуса региона, о досрочном прекращении полномочий Президента и Госдумы и т. д.)? А так же референдум не может проводиться в период ЧС, военного положения, в последний год полномочий президента и Думы. Зачем тогда вообще Конституцией предусмотрены референдумы?

Референдумы, безусловно, значимы и важны. Они являются действенным инструментом демократии, хотя и тут есть парадокс. Обратим также внимание, что в отличие от выборов и представительных форм народовластия референдум не является повсеместно распространенным институтом. Специалисты отмечают, что «существуют страны с подлинно демократическим режимом, где референдум никогда не проводился. В США (претендующих на знамя мировой демократии) Конституцией общенациональные референдумы вообще не предусмотрены и они в США не проводятся. Соответствующие положения есть лишь в конституциях ряда штатов. Основной закон ФРГ также акцентирует внимание на представительной форме демократии, референдумы же регулируются на уровне конституций земель – субъектов Федерации. В некоторых странах общенациональные референдумы «проводились лишь один или два раза за всю историю, например, в Великобритании (до недавнего времени) или Бельгии..

В последние годы в современном мире высокую остроту имели референдумы, проведенные в ряде государств по вопросам о выходе части территорий из состава этих государств, что во многих случаях связано с миграционным кризисом, возникшим в Европе с 2014-2015гг.

Практика распада Союза СССР показывает, что общенациональные референдумы о сохранении государственного единства в крупных государствах неэффективны, поскольку не существует демократических процедур исполнения решений референдумов подобных масштабов . Так, в СССР по инициативе М.С. Горбачева в его бытность Президентом СССР, постановлением IV Съезда народных депутатов СССР «О проведении референдума СССР по вопросу о Союзе Советских Социалистических Республик» от 24 декабря 1990г.Союзный (Союза ССР) был проведен референдум 17 марта 1991г. по вопросу о сохранении единого Союзного государства. По итогам, большинство граждан страны, принявших участие в референдуме, высказались за необходимость сохранения Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности. Однако, уже через несколько месяцев, в декабре 1991 г. Союз СССР как геополитическая реальность прекратил свое существование, что привело к возникновению множества территориальных споров на постсоветском пространстве, возникновению феномена «непризнанных республик» на постсоветском пространстве, высокой дестабилизации международных отношений в целом, в том числе связанных с Украиной.

Законен ли референдум в Крыму, референдум по нашей Конституции и всё то, за что мы с вами голосуем?

В отличие от Союза ССР, в РСФСР и в период ее пребывания в составе СССР, и после распада СССР, когда Россия стала суверенным государством, самостоятельным субъектом международного права, Российская Федерация никогда не признавала права своих территорий на выход из своего состава и на проведение референдумов по указанному вопросу. В современный период в России практика более связана с референдумами, проводимыми в муниципальных образованиях, либо (что реже ) – с проведением референдумов в масштабе субъектов РФ. Так, в 2004-2008 гг. в РФ были проведены референдумы по поводу юридического слияния сложносоставных субъектов РФ в единые субъекты РФ.

Вопрос наивный, но, тем не менее, читатели его часто задают: есть общероссийский и региональные референдумы. Как быть в том случае, если иные субъекты РФ не согласны с мнением людей, проголосовавших на местном референдуме за какое-нибудь изменение? К примеру, сейчас в обществе буддируются слухи о создании в Сибири особого 30-миллионного кластера для беженцев, и этот вопрос будет обсуждён на местном (региональном) референдуме. Но ведь эти 30 миллионов переселенцев потом спокойно разъедутся (могут разъехаться) по всей стране?

Ответ на этот вопрос связан с предметом регулирования в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, с измен. и доп.). В нем предусмотрены пределы полномочий каждого из уровней публичной власти в сфере проведения региональных и местных референдумов. В Законе сказано, что: «Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.Вопросы референдума субъекта РФ не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения» (чч. 5-7 ст. 12 ФЗ).

В связи с Вашим вопросом отвечу также, что в России издаются разного рода Государственные программы по стимулированию добровольного переселения в районы Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации жителей из других районов России; а также Государственные Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россию беженцев и соотечественников, проживающих за рубежом, др.

Какого уровня власти решение этого вопроса? Ответ на этот вопрос может быть такой: это должно быть солидарным решением всех уровней публичной власти поскольку освоение этих территорий России является актуальным по многим причинам, здесь переплетены и федеральный, и региональный, и местный интересы. Так, увеличение трудовых ресурсов указанных российских территорий является предпосылкой успешного привлечения инвестиций в приоритетные отрасли экономики региона, в частности, в связи с заключением соглашений на Петербургских экономических форумах , что расширит возможности развития социально-экономической инфраструктуры в указанных территориях России, повысит их привлекательность для проживания там людей с тем, чтобы у них не было желаний покидать эти территории проживания в последующем. В Российских политических кругах вопросы расширение освоения территорий Сибири и Дальнего Востока связывается с укреплением суверенитета Российского государства на этих принадлежащих России территориях. Климатологи (российские и зарубежные) называют север Сибири и материковую Канаду регионами планеты, где смогут разместится миллиарды климатических беженцев в случае возможного глобального потепления, что также актуализирует их более широкое освоение.

Законен ли референдум в Крыму, референдум по нашей Конституции и всё то, за что мы с вами голосуем?

Что касается вопросов создания в Сибири масштабного по численности людей кластера для беженцев, о котором Вы говорите, что эта тема «буддируется» в СМИ, то подобного рода вопросы, на мой взгляд, прежде всего должны быть обсуждены на уровне Президента РФ и Государственного Совета (в состав которого входят все губернаторы, главы республик РФ и мэры городов федерального значения), референдумы также не исключаются.

Что же касается моего личного мнения (это к вопросу кластера и мигрантов), то я уверена, что наши законодатели вполне могут предусмотреть и прописать все законы и нормативы, согласно которым эта миграция произойдёт успешно. Если отвлечься от эмоций– трудовые ресурсы нам необходимы, демографическую ситуацию решать надо (хотя бы для увеличения пенсий, повышения производительности труда), а, значит, будет решён и этот вопрос. Никто никуда не разъедется по всей стране.

Ещё один ключевой вопрос – территория и границы государства. Многие люди, поддерживающие включение Крыма в состав России, опасаются, что новое руководство страны, которое будет избрано в 2024 году или даже позже, под давлением Запада признает нарушение норм международного права в 2014 г. и вернёт полуостров Украине?

Если отвечать на ваш вопрос очень подробно, то я вас и читателей просто засыплю ссылками на массу самых разных Законов и подзаконных актов. Поэтому попробую объяснить просто. ВСЕ возможные политические и юридические процедуры были соблюдены.

18 марта 2014 года Президент Путин обратился к Парламенту и представителям общественности и сообщил о прошедшем в республике Крым и г. Севастополе референдумах с просьбой присоединения к Российской Федерации.

19 марта 2014 года Конституционный Суд РФ принял Постановление №7 «По делу о не вступившем в силу международным договором между Российской Федерацией и Республикой Крым и г. Севастополем». (КС рассматривает в таком порядке только «не вступившие на данный момент в силу международные договоры», так что это не опечатка).

И уже после этого Постановления Президент подписал Указ, а парламент принял «Федеральный Закон о принятии в состав РФ республики Крым и г. Севастополя и образовании новых субъектов Российской Федерации» (Закон №6 ФКЗ от 21 марта 2014 года). Это, для тех, кто интересуется юриспруденцией – один из самых высокостатусных законов РФ.

Поэтому с точки зрения российских законов ничего нарушено не было и изменено быть не может.

Законен ли референдум в Крыму, референдум по нашей Конституции и всё то, за что мы с вами голосуем?

С точки зрения международного права, наш Федеральный Закон, как и прошедший в Крыму референдум полностью соответствуют положениям п.1 статьи 25 Венской Конвенции 1969 года, так что и здесь нам ничего не угрожает. Крым был со времён Крещения в 988 году в Херсонесе князя Владимира Святославовича и с 1883 года де юре в составе Российской Державы, есть и будет в российским. И это не пустые слова, ибо Крым и в сердцах, и в сознании наших сограждан, да и в могилах наших солдат – защитников Крыма и Севастополя – навсегда «вернулся в родную гавань».

По самым разным оценкам и СМИ и данным статистики сегодня примерно 72% населения активно выступают за присоединение Донбасса к России, чтобы предотвратить гибель наших людей. Но власти настаивают на соблюдении Минских соглашений и ни разу не ставили подобного вопроса перед своими согражданами. Так кто лучше разбирается в ситуации – Президент, Дума, или народ? Что об этом говорит Конституция?

Здесь я тоже, вероятно, должна буду отвечать и как человек, и как специалист (с академической точки зрения).

В связи с ответом на Ваш вопрос, хотелось бы, прежде всего, согласиться, что процесс выхода из состава государства, признания независимости отдельных территорий того или иного государства – это, прежде всего, политический процесс. Вместе с тем, поскольку политические договоренности предполагают их правовую основу и правовое закрепление, то, конечно, политическое обсуждение связано как с внутригосударственным (государственно-правовым), так и международно-правовым аспектами.

В конфликте между Украиной с ДНР и ЛНР имеет место столкновение двух фундаментальных ценностей.: с одной стороны высокую ценность представляют принципы государственного суверенитета и единства и территориальной целостности государства (Устав ООН, Хельсинский заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, от 1 августа 1975 г.); с другой – во всех универсальных международно-правовых актах провозглашается принцип, согласно которому основные права и свободы – это высшая социальная ценность. Так, во Всеобщей Декларации прав» (1948г.) сказано, что: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения». Согласно этой Декларации: не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете» (ст.2 Декларации). Право народа на самоопределение народов как коллективное право опирается на такие авторитетные акты, принятые Генеральной Ассамблеей ООН, как: Декларация о праве на развитие (утвержденные резолюцией Генеральной Ассамблеей, от 4 декабря 1986 года) и Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов ( принята резолюцией Генеральной Ассамблеи , 13 сентября 2007 года

В Конституциях Российской Федерации, Франции, Германии (стран-гарантов Минских соглашений) и самой Украины записано, что «человек – это высшая социальная ценность государства» ( у нас – это 2 статья). И наблюдать, как сегодня попираются эти священные права – очень тяжело.

Какие же здесь возможны решения о защите указанных, конкурирующих ценностей с позиций представлений международного сообщества, международного права и судебных правовых позиций? В связи с ответом на этот вопрос хочу вернуться к моему ответу по одному из предыдущих Ваших вопросов (касающихся практики референдумов, связанных с сецессией). Я обратила внимание на то, что государства, в том числе – Евросоюза, США отрицательно относятся к референдумам о выходе территорий из состава государства (что обнаружили референдумы в Каталонии- в Испании, в Шотландии – в Великобритании), хотя по итогам этих голосований были набраны высокие проценты голосов избирателей в поддержку выходов каждой и з названных территорий, лишь немного не дотягивающий до 50%. Эксперты высказывают мнение, что «сдержанное» отношение Евросоюза к такого рода референдумам, активное противодействие властей такого рода гражданской активности объясняется стремлением пресечь сепаратистские настроения, чтобы не создавать прецеденты и не вызвать эффект «домино» (в том числе с учетом общеевропейской проблемы колоссального роста числа мигрантов с 2015г. и неудовольствием многих государств – членов Евросоюза по поводу обязательных квот приема мигрантов).

Законен ли референдум в Крыму, референдум по нашей Конституции и всё то, за что мы с вами голосуем?

Однако, трудно объяснить политику Парламента и Правительства Нидерландов по поводу заключения в 2016г. в Нидерландах Соглашения об Ассоциации между Украиной и ЕС, которое, однако, было отвергнуто населением Нидерландов (как известно, 61 % избирателей проголосовали против этого Соглашения. Сдержанной была и поддержка Соглашения на саммите Европейского союза 15 декабря 2016 года, где было принято, по требованию Нидерландов, юридически обязывающее решение по Соглашению об ассоциации между Украиной и ЕС: согласно решению, Соглашение об ассоциации не предоставляет Украине статуса страны-кандидата на вступление в Союз и не обязывает предоставить этот статус Украине в будущем, не содержит обязательств выделения Украине прямой финансовой и военной помощи и не предусматривает права граждан Украины на свободное проживание и свободное трудоустройство в странах-членах ЕС).

По поводу возможных ответов на рассматриваемые вопросы представляют интерес правовые позиция, сформулированные Верховным Судом Канады после выигрышного референдума об отделении франкоязычного Квебека от Канады, которое, по мнению специалистов является знаковым «относительно законности, согласно как канадскому, так и международному праву». Это решение заслуживает его признания в качестве судебного прецедента уровня международно-правового источника. Согласно решению Суда: осуществление права на сецессию «должно быть достаточно ограничено, чтобы предотвратить угрозы территориальной целостности существующего государства» и (обратим внимание на эту оговорку!) эти гарантии против угроз касаются только государства, «правительство которого представляет весь народ и народы, проживающие на его территории на основе равенства и без дискриминации и уважает принципы самоопределения в своем внутреннем устройстве». Только государство, придерживающееся указанных принципов построения взаимоотношений со своим народом «имеет право на защиту в соответствии с международным правом» на защиту от угрозы своей территориальной целостности (содержание решения Верховного Суда Канады воспроизводится на основе текста из Интернет-источников, дополнено моей интерпретацией).

С учетом того, что мной было сказано, вызывает сожаление, что Минские договоренности («Комплекс мер по выполнению Минских соглашений» и «Декларация в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений», от 12 февраля 2015г.) не реализуются, между тем, актуальность их реализации сохраняется, поскольку указанные документы предусматривают: во-первых, «незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня», отвод тяжелых вооружений, другие меры, направленные на защиту основных прав; во-вторых, предусмотрены нормы, направленные на укрепление государственного суверенитета Украины: в п.9 Комплекса мер закреплено положение о восстановлении «полного контроля над государственной границей со стороны Правительства Украины во всей зоне конфликта…» и т.д.

Могло бы способствовать урегулированию ситуации и закрепленное в Минских соглашениях предложение о проведении конституционной реформы, предполагающее в качестве «ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов)», хотя затягивание переговоров Украины с самопровозглашенными республиками (прошло уже 7 лет со дня проведения в ДНР и ЛНР референдумов о провозглашении их суверенитетов) и непрекращающиеся военные операции Киева против Донецкой и Луганской областей, приводящие к жертвам среди мирного населения, все более отдаляют эти области от Украины. Между тем, допустим, решение этнического вопроса ( закрепление в ДНР и ЛНР двух государственных языков) не означало бы ограничение государственного суверенитета» Украины, которая является многонациональным государством, многоязыковым, мультикультурным, с разным уровнем социально-экономического развития. Моноэтническая Украина существует только на бумаге, в то время как русских в ДНР – 45%, в ЛНР – 39 %. Так почему бы руководству Украины, в первую очередь не начать переговоры с Республиками по вопросам, которые обеспечивают код национально-культурной идентичности народов, проживающих в Украине: вопросам языка, культуры, веры, здравоохранения и образования, традиций и уклада, которые не менее важны, чем социальные и экономические вопросы, характеризующие особенности национально-культурной идентичности самого многочисленного после украинцев - русских

Преодолению внутреннего конфликта в Украине во многом могло бы способствовать осуществление и мер экономического характера: на основе солидаризации усилий коллективного Запада (Европейские государства и США) с Россией, отказ от санкционной политики западных стран в отношении России, развитие взаимодействия Европейского Союза и Евразийского Экономического Союза. Первый шаг в этом направлении, на наш взгляд, может быть сделан в связи с солидаризацией усилий России и Европы по реализации проекта «Северный поток-2».

Инна Метельская-Шереметьева
Николай Лопаткин