Отсутствие блокады и ставка на благоразумие граждан: так можно вкратце условно охарактеризовать чрезвычайное положение, объявленное в Японии 7 апреля.
Оно не предусматривает таких жёстких мер, которые задействованы во многих других странах. Окажутся ли такие меры, сравнительно мягкие в сравнении с другими странами, достаточными для предотвращения взрывного распространения инфекции и медицинского коллапса, и не придётся ли на ходу менять введённые ранее правила - покажет время. Скорее всего - ближайшее.
На основе выпусков радио NHK и комментариев в студии TV Asahi от 6 апреля 2020 года
Введение чрезвычайного положения в Японии состоялось согласно процедуре и с наделением властей полномочиями, предусмотренными принятыми в срочном порядке в марте этого года поправками в Закон об особых мерах против атипичного гриппа и других опасных инфекционных заболеваний, принятый ещё в 2012 году.
По сути, эти полномочия власти получают для устранения тех двух условий, наличие которых должны признать специалисты, входящие в специально созданный консультативный комитет, одобрение которого необходимо для объявления чрезвычайного положения.
Вот эти два условия.
1) Существует опасность нанесения значительного и серьёзного ущерба жизням и здоровью граждан (в данном случае можно назвать угрозу того, что медицинские учреждения могут начать не справляться со своими функциями, либо вообще угрозу коллапса системы здравоохранения).
2) Существует опасность того, что общенациональный и стремительный разгул эпидемии принесёт колоссальные последствия для повседневной жизни граждан и национальной экономики (в данном случае можно назвать то обстоятельство, что увеличивается количество тех инфицированных, у которых невозможно отследить цепочки заражения, чему в Японии изначально уделялось огромное внимание в борьбе с распространением инфекции).
В зону действия чрезвычайного положения, объявленного премьер-министром Японии 7 апреля, вошли 7 префектур: округ Токио, префектуры Канагава, Тиба и Сайтама в регионе Канто, на префектуры Осака и Хиого в регионе Кансай, а также на префектуру Фукуока на острове Кюсю.
ОМИ Сигэру, специалист в области инфекционных заболеваний и председатель консультативного комитета по борьбе с инфекцией нового коронавируса при правительстве Японии, который присутствовал вместе с премьер-министром на пресс-конференции после объявления чрезвычайного положения, обосновал этот выбор ухудшением динамики на этих территориях по трём показателям:
общее количество инфицированных за всё время ведения статистики;
время удвоения количества инфицированных;
доля спорадических случаев, в которых невозможно отследить цепочки инфицирования.
Особую тревогу вызвали два последних показателя.
В Токио время удвоения количества инфицированных, составлявшее в начале марта 10-11 дней, сократилось в начале апреля до 5 дней, а в префектуре Осака оно составило 6,6 дней (это при том, что в Италии оно составляло тогда 2-2,5 дня).
Доля спорадических случаев заражения, когда невозможно отследить, от кого человек заразился, в Токио составила к 7 апреля более 60%, а в префектуре Осака – приблизилась к 50%. В других префектурах она была не так высока, но если брать отдельно территории концентрированного проживания, то была почти такой же, как в Токио. В префектуре Хиого, к тому же, территория концентрированного проживания составляет единый конгломерат с префектурой Осака.
Префектура Фукуока на острове Кюсю, несмотря на небольшое пока суммарное количество инфицированных, попала в список из-за двух важных особенностей. Первая – это самое короткое на тот момент в Японии удвоение количества инфицированных, 2,9 дня на момент 6 апреля. Вторая – это самая высокая в стране доля спорадических случаев заражения, 72% на момент 6 апреля.
В чём состоит суть того режима, который возникает при объявлении премьер-министром чрезвычайного положения в Японии на основании Закона об особых мерах против опасных инфекционных заболеваний?
Можно отметить две важных особенности.
1) Чрезвычайное положение в отдельных префектурах на основании Закона объявляет премьер-министр, но основные полномочия после его введения получают губернаторы.
2) Меры экономической помощи оказавшимся в тяжёлой ситуации предпринимателям и гражданам, которые разрабатывает и осуществляет правительство Японии (и часть которых премьер-министр озвучил в своём обращении к народу после объявления чрезвычайного положения 7 апреля, обозначив её общий объём в 20% ВВП), не увязаны напрямую с введением в отдельных префектурах чрезвычайного положения и продиктованы прежде всего общей ситуацией во всей стране. Но это не лишает власти префектур права разрабатывать и осуществлять собственные меры поддержки, в дополнение к правительственным.
В этой заметке речь идёт главным образом о полномочиях, которые получают власти с введением чрезвычайного положения.
Требования оставаться дома, с которыми губернаторы вошедших в зону действия чрезвычайного положения префектур могут обращаться к жителям, по сути, немногим отличаются от тех требований, с которыми власти во многих местах обращались ещё до его введения. Они тоже не имеют принудительной силы. Как и прежде, можно выходить в магазины за покупкой товаров первой необходимости, посещать клиники, и выполнять необходимую работу. Это не тот комендантский час, как, например, в Европе, за нарушение режима которого полагается наказание. Прекращение работы общественного транспорта и перекрытие автомобильных дорог тоже не предусмотрено – то есть, речь не идёт о блокировании городов. Нынешние положения закона о борьбе с инфекцией в Японии не предусматривают так называемый «локдаун», когда город блокируется, а передвижение людей ограничивается. Премьер-министр АБЭ Синдзо чётко обозначал этот момент, когда предостерегал о возможном «ошибочном понимании» тех депутатов в парламенте, которые поднимали вопрос о введении чрезвычайного положения, в то время как правительство не торопилось с этим из-за экономических рисков, ожидая заключения специалистов в области инфекционных заболеваний.
ЧТО ВЛАСТИ МОГУТ И ЧЕГО ОНИ НЕ МОГУТ?
Что могут и чего не могут власти после объявления премьер-министром чрезвычайного положения в связи с опасностью инфекции. Кадр из репортажа ANN от 6 апреля 2020 года (с переводом).
Некоторые полномочия губернаторов не имеют существенной принудительной силы, но получают юридическое обоснование.
От жителей губернатор может требовать отказаться от выхода из дома.
Губернатор может требовать от организаторов музыкальных, спортивных и прочих мероприятий отказаться от их проведения, а от операторов объектов, которыми пользуется сразу много людей, включая универмаги, кинотеатры, гостиницы и прочие - ограничить или приостановить их работу. В случае необходимости, губернатор может повысить уровень своего воздействия на организаторов мероприятий, сменив требование на распоряжение, но наказание за игнорирование распоряжений тоже не предусмотрено, хотя для таких нарушителей предусмотрено их занесение в публикуемый список, что позволяет говорить о том, что такие распоряжения всё-таки имеют своего рода принудительную силу, рассчитанную скорее на моральный эффект.
Кроме того, те требования, включая домашнюю самоизоляцию, которые губернаторы оглашали до введения чрезвычайного положения и имели скорее характер призывов, теперь приобретают юридическое обоснование, что может заставить людей воспринимать их более серьёзно. Скорее всего, именно этот момент имела ввиду в своих заявлениях о необходимости введения чрезвычайного положения губернатор округа Токио КОИКЭ Юрико, когда говорила о том, что если на арену выступит правительство, то «это станет сильным посылом для всех».
Однако не все полномочия, которые получают губернаторы, имеют характер скорее «психологического воздействия», более всего рассчитанного на благоразумие граждан.
В распоряжении губернаторов оказываются также и меры принудительного характера с вполне осязаемыми последствиями в виде наказаний.
Сильными полномочиями губернаторы наделены в том, что касается налаживания системы оказания медицинской помощи. Возможно использование здания или земельного участка без согласия его владельца под оборудование временного медицинского учреждения. За отказ в использовании здания или земельного участка для этих целей предусмотрен штраф до 300 тысяч иен (около 204 тысяч рублей по курсу ЦБ РФ на 14.04.2020).
В случае возникновения особой необходимости губернатор имеет право требовать от субъектов бизнеса продажи медикаментов, продовольствия, гигиенических средств, включая маски. В случае неподчинения этому требованию предусмотрена возможность их экспроприации, то есть получения этих товаров в принудительном порядке.
Кроме того, губернатор может выдать субъекту бизнеса распоряжение о хранении выкупаемых в принудительном порядке товаров, и в случае, если тот не подчиняется распоряжению – к примеру, прячет или уничтожает их, то предусмотрено лишение свободы на срок до 6 месяцев либо штраф до 300 тысяч иен. За отказ допустить инспекцию администрации префектуры на объект, где хранятся медикаменты и продовольствие, предусмотрен штраф до 300 тысяч иен.
При этом действующий закон не предусматривает возможности применения таких жёстких мер, которые применяются в других странах.
Не предусмотрена возможность запрета на выход из дома, как в Париже, блокирование железнодорожного сообщения и скоростных автомагистралей, а также запрета на выход на работу в компанию, как в Нью-Йорке. То есть, принудительная сила предусмотренных чрезвычайным положением мер в Японии значительно мягче, чем в других странах.
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ПОВСЕДНЕВНОЙ ЖИЗНИ
Торговые заведения, осуществляющие продажу продуктов питания, медицинских и гигиенических товаров, продолжают работу. Важное внимание здесь уделяется тому, чтобы обеспечить бесперебойную работу сети поставок, поскольку многие люди, переходя на самоизоляцию, осуществляют закупки впрок. Из-за этого скорость продажи товаров возрастает, и некоторые компании вынуждены увеличивать штат сотрудников в логистических центрах и количество используемых грузовиков, чтобы увеличить поставки и не допустить дефицита товаров на полках при отсутствии дефицита на складах.
Что касается работы железнодорожных компаний, то сокращение количества курсирующих электропоездов может привести к их плотной заполняемости, что может оказать обратный эффект – усиление распространения инфекции. Поэтому они намерены не изменять количество курсирующих электропоездов, если только не поступят соответствующие требования. Исключение могут составить скоростные поезда линий Синкансэн. Если от правительства поступят требования сократить количество поездов Синкансэн с целью уменьшения вероятности распространения инфекции между территориями из-за быстрого перемещения людей на большие расстояния, то железнодорожные компании могут рассмотреть вопрос сокращения выполняемых рейсов по этой причине.
Для бесперебойного электро- и газоснабжения соответствующие компании выстраивают посменный график работы так, чтобы непрерывная 24-часовая работа была гарантирована. То же самое и в сфере телекоммуникационных услуг – с помощью посменного графика работы обеспечивается постоянное присутствие на работе сотрудников, которые непосредственно занимаются связью.
ЛОГИКА ВВЕДЕНИЯ И ДЕЙСТВИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
Поправки в Закон об особых мерах против опасных инфекционных заболеваний, позволившие вводить чрезвычайное положение в Японии в его нынешнем виде, были приняты в срочном порядке и вступили в силу 14 марта. Однако японское правительство не спешило с его введением, несмотря на упрёки со стороны некоторых влиятельных лиц в связи со значительным ростом количества инфицированных. Отчасти это можно объяснить взвешенным подходом, исходящим из логики целей его введения и принципа «не навреди».
О необходимости скорейшего объявления чрезвычайного положения публично заявляли в конце марта и самом начале апреля член консультативного комитета при правительстве и исполнительный директор Японской медицинской ассоциации КАМАЯТИ Сатоси, губернатор префектуры Осака ЁСИМУРА Хирофуми, и губернатор округа Токио КОИКЭ Юрико (округ Токио тогда уже демонстрировал самую тревожную динамику роста количества инфицированных).
Какая логика заставляла не торопиться с применением крайней меры, а потом позволила принять решение?
На основе комментария главы отдела политических новостей TV Asahi АДАТИ Наоки в эфире из студии 6 апреля.
В руководстве Японии – в первую очередь, премьер-министр АБЭ, рассматривали введение чрезвычайного положения как крайнюю меру, (в японском образном историческом сравнении – «фамильный меч», хранившийся в самурайских домах как фамильная ценность и использовавшийся по прямому назначению только в случае крайней необходимости), и надеялись обойтись по мере возможности без извлечения этого «меча», проявляя осторожность вплоть до первых дней апреля.
Этому можно привести несколько причин - требование не покидать свои дома изначально не имеет принудительный характер даже с введением чрезвычайного положения, а фраза «объявление чрезвычайного положения» начала жить своей самостоятельной жизнью. Было также и стремление избежать падения экономики всей Японии из-за опасности того, что экономика Токио и других мегаполисов может оказаться парализованной.
Ещё одной причиной можно назвать то, что фраза «чрезвычайное положение» оказалась плотно привязанной к фразе «блокирование городов», или «локдаун», и это ошибочное понимание тоже начало жить своей жизнью. А это создавало опасность того, что люди могли массово броситься из Токио в регионы, что могло привести к масштабному распространению инфекции, а также опасность того, что в спешке и смятении люди могли кинуться в магазины скупать товары первой необходимости, в результате чего супермаркеты превратились бы в «кластеры инфицирования» (борьбе с которыми уделяется пристальное внимание). То есть, у правительства было стремление избежать такой паники.
С другой стороны, в субботу и воскресенье 4 и 5 апреля, количество выявленных инфицированных за день в Токио стало превышать 100 человек. Это ещё не тот «овершут» (взрывной рост числа инфицированных, превышающий возможности оказания адекватной медицинской помощи), которого все опасаются, но уже ясно обозначило то, что количество инфицированных неуклонно растёт.
На этом фоне, благодаря работе средств массовой информации, общество достигло понимания того, что объявление чрезвычайного положения не будет означать блокирования городов (на самом деле, АБЭ Синдзо говорил на пресс-конференции 7 апреля, после введения чрезвычайного положения, о том, что проводилась работа с целью устранить широко распространённое ошибочное понимание граждан о том, что произойдёт блокирование городов – то понимание, которое могло бы спровоцировать хаос).
Сложение вместе всех этих условий и привело к решению объявить чрезвычайное положение.
При этом, по замечанию ведущего в студии, объявление чрезвычайного положения вовсе не означает обязательного снижения количества инфицированных, и успешный результат зависит исключительно от того, каким уровнем сознательности будет обладать и в каком объёме будет осуществлять содействие в соблюдении озвученных мер безопасности каждый отдельно взятый гражданин.
В основном на это, если судить по содержанию, и нацелены полномочия властей в Японии, возникающие при введении чрезвычайного положения. Ближайшее будущее должно показать, оправдаются ли эти надежды.
Задача, поставленная главой государства по рекомендации эпидемиологов – снизить количество контактов между людьми на 70%-80%. И в этом заключается его призыв.
АБЭ Синдзо (выдержка из пресс-конференции 7 апреля):
«Нынешнее объявление чрезвычайного положения не предполагает того, что осуществляется за рубежом – к примеру, локдаун, или блокирование городов, имеющее принудительную силу и предусматривающее наказания.
Важное значение имеет содействие со стороны всех граждан. Модификация поведения граждан, другими словами, изменение поведения, более, чем что-либо другое, необходима для движения в направлении прекращения инфекции. Поэтому я полагаю, что наиболее важным является достижение такого понимания.
По оценке специалистов, если нам удастся объединить усилия и снизить количество контактов между людьми минимум на 70%, а при максимальной возможности – на 80%, то через две недели мы сможем пройти пик увеличения количества инфицированных, и повернуть к снижению. Я думаю, что, несомненно, для того чтобы выбраться из этого тёмного тоннеля, весь народ должен сплотить усилия.
Я думаю, что, конечно, сократить на 70%, на 80% - это непросто, но я твёрдо уверен в том, что если каждый отдельно взятый гражданин будет оказывать содействие, то мы этого достигнем. Поэтому я хочу попросить с сегодняшнего дня исправить поведение, оказать содействие.
------------------------
Видео эфира из студии ANN от 6 апреля, из которого взяты помещённые в тексте схемы (без перевода)
-------------------
Ещё материалы по теме:
«Чрезвычайное положение» японского типа. Как вводили 7 апреля 2020 года.
Лидер Японии объявил чрезвычайное положение 7 апреля. Официальное заявление полностью.
Выступление лидера Японии в связи с введением чрезвычайного положения 7 апреля. Полная версия.